Una nueva ley de energía es ya imprescindible

Ya está bien de parcheos en el sistema eléctrico

Lo que dicen que va a hacer el Gobierno en el sistema eléctrico es otra chapuza. Lo malo es que todo parece indicar que va a ser así. Por eso también entiendo que haya en el seno del Gobierno lo que dicen que hay: desacuerdo y grandes dudas. Y no sólo porque el ministro Montoro parece que apoya a las renovables (no me lo creo del todo) y el ministro Soria dicen que está influido por las grandes eléctricas.

En vez de nuevos parches en base a reales decretos y reales decretos leyes, lo que es imprescindible ya es una nueva ley de la energía que ponga todas las cosas en su sitio. Yo le llamaría “Ley de calidad de la energía”. Lo de calidad es porque no se deben considerar solo los aspectos cuantitativos sino también y sobre todo los cualitativos, que son muy variados y complejos pero que ya no pueden obviarse.

Tengo la impresión de que tanto este Gobierno como los anteriores no han hecho un ejercicio elemental en toda función de gobernar: analizar la situación y la historia legislativa que nos ha llevado a ella; en este momento, dentro del ámbito de la energía, sólo haré referencia al sector de la electricidad, porque los combustibles son otra cosa bastante diferente y requieren un análisis específico.

El asunto es que la ley 54/97 del sector eléctrico supuso un cambio radical de regulación y gestión del sistema eléctrico en España. Con esa ley pasamos de un sistema totalmente controlado por el Gobierno (el llamado marco legal estable) a otro en el que las leyes del mercado iban a abaratar la electricidad gracias a la competencia que, con la ley, se iba a establecer. Ya se ha visto el resultado, claramente contrario a lo esperado. En la citada norma, al margen de contradicciones conceptuales graves que se pueden observar en su “exposición de motivos” y de aciertos también importantes, como la concreción del Régimen Especial que permitía tratar de forma especial a las formas energéticas que en aquel momento eran minoritarias en el sistema (las renovables y la cogeneración), lo que hay que analizar con el máximo detalle posible es su desarrollo y el éxito o fracaso de su aplicación. Sin entrar en muchos matices, algunos de los cuales son imposibles por la gran confusión que existe en ciertos aspectos del sistema eléctrico, me voy a permitir relatar lo más significativo –en lo malo y en lo bueno-. Lo evidente es que hay que cambiarla por otra que recoja la experiencia adquirida y ponga “a cero” (resetee) algunos elementos esenciales sin por eso caer en retroactividades y pérdida de seguridad jurídica.

Empecemos por su desarrollo a través de reales decretos, reales decretos leyes y otras figuras legislativas. También sin entrar en detalles, imposible para mí,  por otra parte.

Sólo como curiosidad, desde finales de 1997, cuando se aprobó la ley en el Parlamento, hasta hoy, se han aprobado 36 RD, 8 RDL y 3 leyes relacionados con el sistema eléctrico. Amén de ordenes ministeriales, etcétera,  que no tengo contabilizadas. Esto me hace recordar un aforismo curioso que me parece apropiado al caso. Dice así: “cuantas más leyes tiene un sistema, más degradado está”, o algo parecido. Pues ésa es una de las manifestaciones claras del deterioro de esta ley: que la gestión del sistema está muy degradada como consecuencia del gran número de leyes que lo rigen.
Pero lo peor no es sólo el número excesivo de normativas, sino los continuos cambios de rumbo que significan unas respecto de las otras con muy poca diferencia de tiempo. Eso   sólo tiene una explicación racional: que siempre se ha legislado sin tener en cuenta dos premisas que me parecen elementales. Una, que cuando se legisla hay que intentar prever las consecuencias de todo tipo de lo legislado; y otra, también elemental,  que hay que incluir en el RD, RDL o ley una posibilidad de corregir los errores a medida que se vayan produciendo y observando.

Así, cuando en el RD 2818/98 se fijaron primas para el Régimen Especial no se valoró con suficiente precisión las consecuencias del valor y las condiciones fijadas. El caso que a mí me pareció de peores consecuencias fue que para las tecnologías solares (en aquel momento sólo la fotovoltaica) se estableció un razonable esquema en las primas: si la instalación era de menos de 5 kW (es decir instalaciones domésticas) la prima era de 60 PTA/kWh;  y si era de más de 5 kW (es decir, todas las demás, incluidas las grandes), la prima era de 30 PTA/kWh. Pero no se pusieron las suficientes salvaguardas para que no se produjera el auténtico fraude de ley al que se llegó con el “invento” de los huertos solares (agrupación de cualquier número de instalaciones de 5 kW para cobrar a 60 PTA el kWh hasta llegar al tamaño que le interesara al promotor). Esto dio lugar a unas grandes distorsiones del mercado, con abusos especulativos e invasión de fabricantes extranjeros (sobre todo chinos) con productos de baja calidad y a precios excesivos en comparación con su coste, que no incorporaba la lógica rebaja correspondiente a un aumento de producción. En definitiva, un auténtico disparate que nadie se ocupó de corregir. El RD 436/04, aprobado “de prisa y corriendo” en el último consejo de ministros del último Gobierno del PP dos días antes de las elecciones del 2004, más bien acentuó esos errores aumentando las primas hasta valores claramente irresponsables.

Pero los gobiernos del PSOE también cometieron disparates y uno importante fue cuando se le quiso poner algo de remedio a la situación previa (responsabilidad de gobiernos del PP) con el RD 661/07, con un nuevo sistema de cupos por potencias en la fotovoltaica y, peor aún, el RDL 06/2009 recortando las perspectivas de la termosolar. Con estos RD se trató de corregir algo la situación poniendo en marcha mecanismos de control de los desarrollos de proyectos (especialmente en fotovoltaica) con la creación del registro de preasignaciones y los correspondientes cupos por intervalos temporales determinados. La idea no era mala y tuvo sus efectos en la fotovoltaica, pero en la termosolar fue un auténtico desastre,  con un efecto llamada no previsto por el legislador (el secretario de Estado de entonces) y que obligó a las empresas a cumplir unos requisitos desproporcionados en un mes. Algunos de esos requisitos (asegurar compra de equipos, por ejemplo) impiden en la práctica que se pueda disminuir el coste del kWh producido incorporando los avances tecnológicos desarrollados en las primeras centrales instaladas y operadas. No se debe olvidar que en esas interesantes tecnologías energéticas estamos al principio de su desarrollo. En fin, otros “parcheos” que no solucionaban lo esencial.

Pero eso es la anécdota. Lo importante –para las grandes compañías eléctricas- fue el sistema de valoración de la electricidad generada por el Régimen Ordinario, la subasta por la que se fija el precio del kWh, es decir el procedimiento que iba a abaratar la electricidad gracias a la libre competencia de los generadores. El resultado es que un kWh que cuesta producirlo 0,3 céntimos de euro (el de las grandes hidroeléctricas) lo paga el sistema a 6 céntimos (o sea, veinte veces más). Con la nuclear ha pasado y sigue pasando algo parecido (de 1,8 céntimos a 6). Estos beneficios extraordinarios de la generación hidráulica y nuclear reciben el nombre de “windfall profit” (beneficios caídos del cielo). Por otro lado, y eso no lo tenían previsto las grandes eléctricas, cuando hay mucha generación con renovables baja sustancialmente el precio, aunque luego eso –sorprendentemente- no repercute en la factura final al consumidor gracias a otros “artilugios” legales que se aplican para mantener e incluso aumentar los beneficios de las eléctricas. Como ejemplo numérico concreto daré unos datos que lo dejan claro. Toda la electricidad generada en España en el año 2008 costó 23221 millones de euros, incluidas las primas al régimen especial; y en el año 2009, 17493 millones de euros (5728 millones menos) como consecuencia de que hubo muchas más renovables en el 2009 que en el 2008. Pues bien,  el kWh lo pagó el consumidor doméstico (fuente Eurostat) a 11,24 céntimos de euro en el 2008 y a 12,94 en el 2009 (un 15 % más caro, cuando la electricidad costó un 24,7 % menos). Como curiosidad adicional hay que decir cuánto fue el valor de las primas a las renovables (2487 millones en 2008 y 4692 millones en 2009). Me parece que está claro con este ejemplo: con más primas a las renovables el total de la electricidad costó menos pero el precio final al consumidor fue mayor.

Pero, no hay que olvidarlo, todos estos mecanismos son legales, todo se apoya en las leyes. En realidad yo creo que es al revés: se hacen las leyes para que lo que le interesa a las grandes empresas sea legal.

Otra cuestión que me “levanta ampollas” es el tema del déficit de tarifa. Creo que vale la pena que le dedique unas líneas. El asunto tiene “miga”,  sobre todo contemplado en estos días en los que todos los problemas que tenemos provienen de la herencia recibida.

Pero, antes que nada, explicaré qué es el deficit de tarifa, en definición de la Comisión Nacional de la Energía (CNE), que es el organismo competente para estas cuestiones. Según la CNE,  el deficit de tarifa es la “diferencia entre lo que se paga por la electricidad y el “coste reconocido a las empresas que intervienen en el proceso”. Es decir que los consumidores pagamos menos por la electricidad que lo que se “reconoce” que cuesta, no lo que cuesta en realidad. Se estableció (Rodrigo Rato) para evitar que subiera el “recibo de la luz” (por cierto que la luz no tiene recibo, es gratis; lo que tiene recibo es la electricidad) como consecuencia de la subida del precio del petróleo y del gas natural en aquel momento. Naturalmente no se pensó en que las eléctricas asumieran sus errores de planificación y las inversiones excesivas. Pero si lo que se pretendía era que no subiera el recibo de la luz resulta muy curioso que se estableciera un mecanismo por el cual los consumidores contraen una deuda con el “sistema eléctrico” sin contar con ellos (¿no les parece raro tener una deuda sin “comerla ni beberla”?). Claro, esa deuda la estamos pagando, y con intereses importantes que reciben las eléctricas y que engordan sus beneficios financieros. Lo sorprendente es que las compañías eléctricas, que son las que cobran la deuda con los correspondientes beneficios, se quejan de que exista esa deuda. O sea, que un dinero que dicen que no hemos pagado nos lo cargan a nuestra cuenta y nos cobran intereses. No sé qué opinan pero a mí me parece una tomadura de pelo. Pero, hay más matices, sobre todo si lo miramos desde el punto de vista del consumidor doméstico,  que paga el kWh casi el doble de caro que las industrias y bastante más que las pymes. Al día de hoy,  por encima de 20 céntimos de euro cuando hace solo cuatro años se pagaba a 11,24 céntimos.

Y ahora resulta que para enmendar aquel tremendo error el Gobierno actual dice que tienemos que pagar todos. Al margen de que han sido los sucesivos gobiernos -empezando por el del PP que lo estableció-  los que  tienen la culpa de la situación ficticia a la que se ha llegado y de  que la “herencia” viene de ellos (el PSOE no supo corregir los errores que comento; ese fue su error y su contribución a la herencia). Pero, de momento, lo único que ha ocurrido ha sido el aumento desconsiderado de la factura de la electricidad hasta convertir a los españoles en los europeos que más caro pagan el kWh (y sólo en 6 meses de este Gobierno ha aumentado más todavía). La otra medida ha sido paralizar el desarrollo de las energías renovables, que son las que más beneficios proporcionan a nuestro país.

¿Qué van a hacer ahora? ¿En qué consistirá la célebre reforma del sistema eléctrico que llevan estudiando desde que tomaron posesión como Gobierno? Nadie lo sabe pero las grandes eléctricas se están encargando de coaccionar al Ejecutivo  con declaraciones ofensivas para todos los demás e incitándolo a que haga lo que han hecho siempre los anteriores: legislar para que ellas ganen cada vez más dinero a costa de lo que pagamos los consumidores (35000 millones de euros el año 2011).

Después de todo lo dicho me parece que se entiende lo que deberían hacer (aunque esa afirmación no debe tomarse ni siquiera como insinuación; solo como opinión personal), y aunque se que nadie del Gobierno va a leer esto, como sí leen lo que escriben los grandes directivos de las compañías eléctricas, tengo que expresar mi opinión, que ya vengo repitiendo en varias ocasiones:

Ya hace falta una nueva ley de la energía que corrija el desaguisado al que hemos llegado. 

Como he dicho en otro artículo hace unos días, esa nueva ley pueden hacerla como quieran –como es lógico- pero conceptualmente caben dos orientaciones políticas según los deseos del partido en el Gobierno:

•    Manteniendo el enfoque político (liberal-capitalista) de la ley actual pero corrigiendo los fallos que hacen que no cumpla su principal objetivo, el cual era abaratar el coste de la generación de electricidad gracias a la competitividad que se iba a establecer con el sistema de subastas. Ya se ha visto que no ha sido así y no por culpa –como ellos dicen- de las primas a las renovables, sino por los “windfall profit” de las nucleares y de las grandes hidroeléctricas junto a otros excesos de beneficios de las grandes empresas del sector.

•    Volver al sistema regulado anterior a la ley (Marco Legal Estable), por el que el Gobierno (sea del color que sea) debe ser el que controle el sistema y establezca los precios de la electricidad, lógicamente a costa de controlar los beneficios de las empresas (de todas) que intervengan en el sistema.
Cualquier otra cosa que no sea cambiar la ley no satisfará a nadie y, lo peor, no resolverá el problema: ni el del déficit de tarifa ni la injusticia de los beneficios excesivos y el precio también excesivo del kWh para el consumidor.

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